Definiciones: frente al inicio de la actividad parlamentaria y los temas que la misma presenta, el bloque de Proyecto Sur sostiene:
1) Sí a la Asignación Universal por hijo –
2) No a la Prórroga de la delegación de facultades –
3) Sí a la delegación de la facultad de fijar retenciones en el Poder Ejecutivo.
Claudio Lozano Diputado Nacional a) Nos parece absolutamente inadecuado (y además injusto) que las sesiones comiencen otorgando primacía excluyente a las necesidades gubernamentales (prórroga de las facultades delegadas) y a la cuestión agropecuaria. Más aún, cuando esta cuestión se presenta bajo la simple solución de la “baja de retenciones”. En este sentido ratificamos que el primer tema que debe guiar la agenda parlamentaria es la situación de los 14 millones de pobres de esta Argentina y la puesta en marcha inmediata de la Asignación Universal por Hijo. Si todos nos llenamos la boca hablando de la pobreza (incluido Biolcati) seamos honestos y sinceros, pongamos la agenda en orden a las prioridades. Primero el “hambre y la pobreza”, luego las demás cuestiones (entre ellas, las retenciones). b) Respecto a la delegación de facultades, sostenemos que hay que “terminar con la delegación”.
Es decir, hay que finalizar con el proceso por el cual el Parlamento renuncia sin argumentos, sin objetivos y sin plazos, a sus facultades. Entendemos que el Poder Ejecutivo considera que para el normal funcionamiento del Estado se requiere la prórroga de algunas normas. Pues en ese caso lo que debe hacer el Gobierno es decir cuales son. Si el gobierno ni siquiera sabe lo que necesita, podría acordarse una prórroga corta en base a la cual una Comisión parlamentaria se expida sobre el tema y a partir de su informe resolver. Pero el tema es “terminar con la Prorroga de Facultades” dejando en claro además que no caeremos en ningún vacío jurídico si no se prorrogan las facultades el 24/08.
En realidad, y tal cual fundamentamos en el informe que adjuntamos, todo sigue como está. En todo caso, para algunas cuestiones administrativas, el gobierno deberá apelar a decretos que serán evaluados por la Comisión Parlamentaria correspondiente. Por ende, la posición del bloque de Proyecto Sur es terminar con las facultades delegadas y recuperar el papel del Parlamento. c) Respecto al tema retenciones y código aduanero nuestra posición es que la fijación de los derechos de exportación debe delegarse en el Poder Ejecutivo. En tanto se trata de un instrumento de política económica de comercio exterior y que afecta y es afectado por variables y situaciones con movimientos de muy corto plazo (tipo de cambio; niveles de protección; precios internos; precios internacionales, etc.) resulta imposible que la fijación de las alícuotas de cada producto sean el resultado de un ley. Es más, el Parlamento podría dictar una norma y en poco tiempo tener que revisarla.
Por ende, la capacidad de fijar derechos de exportación debe delegarse en el Ejecutivo. Podría sí considerarse dada la situación política existente, la conformación de una comisión parlamentaria que en un plazo corto, defina las orientaciones, parámetros y objetivos que debieran considerarse a la hora de fijar las retenciones. Pero la fijación de las alícuotas debe ser del Ejecutivo. Entendemos que puede haber opiniones diversas sobre si tal porcentaje o tal otro es válido como retención para un determinado cultivo o producto, pero esta legítima discusión no debiera confundirse con la discusión acerca de quien debe fijar las retenciones.
Anexo
Acerca de las Facultades Delegadas
“Sin prorroga no hay caos jurídico, discutamos en serio”
Las facultades legislativas delegadas por el Congreso Nacional en el Poder Ejecutivo provienen actualmente de cuatro vertientes principales:
1) La posibilidad de realizar modificaciones a la ley de presupuesto Estas atribuciones se otorgaron en forma permanente mediante la modificación del art. 37 de la ley 24.156 de Administración Financiera. Antes de esta reforma estas facultades se incorporaban, anualmente, en el articulado de la ley general de presupuesto de la Nación. Se trata de la facultad otorgada al Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación para realizar reestructuraciones presupuestarias dentro del total aprobado por la ley de presupuesto, pudiendo modificar los gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de finalidades. Sin perjuicio de la importancia de esta reforma legislativa, no ha sido ésta la fuente de mayor impacto en las modificaciones presupuestarias, sino el dictado de decretos de necesidad y urgencia. Habría que revisar este mecanismo..
2) El dictado de decretos de necesidad y urgencia La Constitución Nacional específicamente establece los requisitos que permiten su utilización. Se requiere que existan «circunstancias excepcionales» que hagan imposible el trámite ordinario de las leyes y que se conjuguen motivos de estricta necesidad y una situación de urgencia que no permita dilación. Esta excepcionalidad se explica porque al dictar un DNU el Poder Ejecutivo está utilizando facultades que constitucionalmente son propias de otro poder. La ley 26.122 reguló el dictado de los DNU y el funcionamiento de la Comisión Bicameral prevista en el art. 100 inc. 12 de la Constitución Nacional. Allí se estableció que los DNU no serán «leyes» hasta que ambas cámaras se expidan y así lo determinen (se prohíbe la sanción ficta de leyes). Sin embargo la norma le otorga al DNU una validez «erga omnes»(oponible a todos) y «sine die»(sin plazo) hasta su tratamiento legislativo. De hecho, la ley exige que el Parlamento se aboque a su tratamiento en forma «inmediata» pero ningún efecto ocurre en caso de omisión de tratamiento. La ley 26.122 ha ido aún más allá y ha establecido la necesidad de que un DNU sea rechazado por ambas cámaras para su derogación. Esta forma de regulación institucionalizó que los DNU se hayan convertido en un modo natural de sanción de normas por parte del PEN, que son equivalentes por sus efectos y duración a las leyes nacionales dictadas por el Congreso. Muchas veces los DNU no son tratados por el Congreso Nacional y permanecen vigentes con fuerza y efectos de ley, por sola decisión del PEN y sin tratamiento legislativo. La herramienta de los decretos de necesidad y urgencia ha sido la más importante en materia de disposición de fondos por parte del Poder Ejecutivo Nacional en forma extrapresupuestaria, llegándose, a disponer de sumas siderales sin control. Se hace necesaria una revisión del texto de la ley 26122 a fin de garantizar la división de poderes y a esos efectos establecer mediante una reforma a dicha norma la sanción de caducidad del DNU que no se ratifique en el Parlamento durante cierto tiempo, o que haya sido rechazado por cualquiera de las Cámaras. 3) La ley de emergencia económica Fue dictada en el mes de enero del año 2002, en el marco de la crisis económica, política y social de la Argentina. Allí se estableció la pesificación asimétrica que acompaño la devaluación, entre otras medidas. Su vigencia se prorrogó anualmente desde esa fecha y actualmente su vencimiento operará, salvo nueva prórroga, el 31 de diciembre de este año. Posee numerosas facultades delegadas por parte del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo, entre ellas, la potestad de fijar la relación de cambio entre el peso y las divisas; de establecer compensaciones a las entidades financieras; de establecer alícuotas a un derecho de exportación creado a los hidrocarburos con finalidad específica; la facultad de renegociar los contratos de servicios públicos y la facultad de regular los precios de insumos, bienes y servicios, entre otras. Estas delegaciones de facultades legislativas se correspondieron con exigencias y necesidades de otros tiempos. Al vencimiento de la ley de emergencia económica para fin de año, resulta necesario analizar si es razonable su prórroga en el marco de la crisis financiera internacional y de sus repercusiones en la economía local, y en las cuestiones sociales. 4) Legislación delegada «preexistente», dictada entre los años 1853 y 1999. Conforme un trabajo efectuado por el «Instituto Federal de Estudios Parlamentarios del Senado de la Nación», son aproximadamente 1901 leyes (o decretos leyes ordenados por gobiernos de facto) que en alguna parte de su articulado delegan facultades en el PEN. Según señala el trabajo efectuado por el IFEP, «de estas 1901 normas, sólo 889 (46,76%) son leyes sancionadas por el Congreso Nacional, contando al efecto con los 110 decretos leyes sancionados entre 1943 y 1946 que el Congreso ratificara expresamente. Las restantes 1012 normas — 789 leyes y 223 decretos leyes— son producto de gobiernos de facto y no han recibido ratificación expresa del Congreso». Estas facultades son múltiples en cuanto a su naturaleza e importancia y abarcan, por ejemplo, la facultad de establecer derechos de exportación e importación por parte del Poder Ejecutivo Nacional y la facultad de limitar la importación o exportación de hidrocarburos en casos de emergencia pública. Utilizando estas facultades delegadas se dictó, por ejemplo, el decreto 1067/2005 que creó la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA) como organismo descentralizado, otorgándole amplias competencias, funciones y potestades punitivas. Los considerandos del decreto 1067/2005 dicen que: a) La creación de este organismo descentralizado corresponde al Congreso. b) Sin embargo, la ley 25.918 “ratificó en el Ejecutivo” (hasta 2006) “la totalidad de la delegación legislativa” sobre materias que fueron objeto de legislación delegada antes de 1994. c) Por lo tanto, el Ejecutivo crea este organismo descentralizado que debería crear el Congreso. La reforma constitucional de 1994 —mediante su cláusula transitoria octava— estableció que la delegación legislativa preexistente a la entrada en vigencia de la constitución reformada caducaría en 5 años (o sea, en agosto de 1999), salvo la que específicamente ratificara el Congreso antes de que venciera ese plazo. Pasados los 5 años no se habían estudiado esas 1901 normas ni los decretos que, en función de dichas delegaciones legislativas, había dictado el Poder Ejecutivo Nacional en los 140 años previos. En 1999 el Parlamento Nacional debatió la cuestión e hizo su interpretación acerca de los alcances de la cláusula transitoria octava constitucional. Se dictó entonces la ley 25.148 que prorrogó las «facultades delegantes» y ratificó las «facultades delegadas» efectivamente ejercidas por el Poder Ejecutivo y posteriormente, en los años 2002, 2004 y 2006 se dictaron diversas normas se idéntico contenido. La última de ellas, la ley 26.135, que vencerá el próximo 24 de agosto de 2009.
I. Delegación legislativa. Importancia política e institucional El próximo 24 de agosto de 2009 caducarán, por imperio de la disposición transitoria octava de la Constitución Nacional, y en virtud de haberse agotado el plazo previsto en el artículo 1 de la ley 26.135, todas las facultades delegadas por el Congreso Nacional al Poder Ejecutivo mediante normas dictadas antes de la reforma constitucional de 1994. Se trata de aproximadamente 1901 normas sancionadas desde 1853 hasta 1994 que contienen potestades legislativas delegadas. En las oportunidades en que se ha pronunciado el Congreso Nacional sobre este tema, años 1999, 2002, 2004 y 2006 (leyes 25148, 25645, 25918 y 26135), siempre se ha lamentado la falta de un estudio minucioso sobre las normas delegantes de facultades legislativas, y también sobre las normas dictadas por el Poder Ejecutivo al amparo de estas delegaciones. Esto determinó que, ante la fatalidad de los plazos de caducidad se convocara a prorrogar «in totum» estas delegaciones. Si no media prórroga, el 24 de agosto de 2009 caducará, a modo de ejemplo, la facultad delegada por el Congreso Nacional al Poder Ejecutivo para fijar los derechos a las exportaciones. La potestad para fijar derechos de exportación, esto es, retenciones, es una atribución propia del Congreso Nacional. La Carta Magna establece: «art. 75: Corresponde al Congreso: 1. (Aduanas. Derechos de Exportación e Importación). Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación». Esta facultad propia del Parlamento, fue delegada por el Código Aduanero, ley 22.415 (dictada por la dictadura militar en usurpación del Poder Legislativo) al Poder Ejecutivo Nacional a través del art. 755 que sigue vigente. Ese mismo Código contiene a su vez en distintos artículos, numerosas delegaciones al Poder Ejecutivo, como las establecidas en los artículos 749 y 756. Toda vez que se trata de delegación legislativa preexistente a la reforma constitucional de 1994 y prorrogada sucesivamente, la última vez por la ley 26.135, este art. 755 (y también los otros que delegan facultades en el PEN) caducará el 24 de agosto próximo, de no mediar una nueva prórroga parlamentaria. Junto con esa potestad caducan otras muchas facultades que el Congreso Nacional ha delegado en aproximadamente 1901 normas, al menos detectadas hasta hoy.
II. Antecedentes constitucionales de la delegación legislativa. La reforma constitucional de 1994 introdujo el art. 76 que reguló la delegación legislativa. Antes de esa fecha se dictaron numerosas normas que delegaban potestades legislativas en el Poder Ejecutivo, pero en general la C.S.J.N., en sus distintos fallos se resistió a precisar los límites de la legislación delegada, y optó por considerar que las mismas se encuadraban, aun forzadamente, dentro de las facultades reglamentarias propias del Poder Ejecutivo. En estos fallos el máximo tribunal adoptó una tesitura de amplia laxitud e interpretó que se trataba de «facultades reglamentarias», inclusive en casos donde se evidenciaba un acto legislativo sustancial. La CSJN prefirió ampliar el concepto de facultad reglamentaria antes que reconocer que era posible la delegación de poderes entre el legislativo y el ejecutivo. La doctrina llamó delegación impropia a esta forma de delegación convalidada por la CSJN. Sin embargo los constituyentes en 1994 se alejaron de la interpretación jurisprudencial predominante entonces e incorporaron el art. 76 donde se regula la delegación legislativa. A partir de la reforma podrían dictarse normas delegantes pero siempre deberían cumplir los requisitos que allí se establecen: determinación de las bases de la delegación, establecimiento de plazo y referencia a materias determinadas de administración o emergencia pública. La Convención Nacional Constituyente hizo algo más: optó por reconocer que efectivamente, antes de la reforma constitucional, había existido delegación por parte del poder legislador al administrador y se hizo expreso dicho reconocimiento al hacer mención en el texto constitucional — disposición transitoria octava— de la «legislación delegada preexistente» a la cual se le dio vigencia por cinco años más, indicando que luego caducaría, salvo aquella que por ley se ratificara expresamente. El art. 76 constitucional incorporado con la reforma, establece lo siguiente: «Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa.» Esta norma se encuentra en armonía con la Disposición Transitoria Octava, que en su texto establece: «La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición, excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley.» De la lectura del texto constitucional se desprenden inmediatamente algunas conclusiones: * A partir de la reforma de 1994, cualquier acto de delegación legislativa debe cumplir con los requisitos del art. 76. * La regla general es la prohibición de la delegación legislativa * Sólo puede realizarse delegación legislativa en materias determinadas de administración o de emergencia pública * Si hay delegación, necesariamente debe haber plazo. * Si hay delegación, el Congreso debe establecer las bases sobre las cuales se establece la misma. * Cuando caduca el plazo no hay revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de la legislación delegada. * La legislación delegada preexistente caduca a los cinco años. * No caduca la legislación delegada preexistente que expresamente se ratifique por una nueva ley. Es importante diferenciar la legislación delegante de la delegada. En efecto, nos referimos a la legislación delegante cuando hablamos de las normas dictadas por el Congreso Nacional que contienen en su articulado determinada delegación de facultades; en cambio, cuando se hace referencia a la legislación dictada por el Poder Ejecutivo — en general en forma de decreto, o por subdelegación también por resolución— utilizando dicha facultad delegada, estamos aludiendo a la legislación delegada
. III. Alcances de la caducidad prevista en la cláusula transitoria octava. El debate parlamentario en 1999. La interpretación auténtica que la Convención Constituyente de 1994 quiso darle a la clausula transitoria octava la podemos encontrar en la intervención del miembro informante Dr. Alberto García Lema, el cual no deja lugar a dudas acerca de cuál fue el alcance que los constituyentes quisieron darle a dicha cláusula transitoria. En esa oportunidad García Lema manifestó que a partir de la reforma «Los principios y límites de la delegación legislativa quedan ajustados a lo que son las prácticas de los EE.UU. El Congreso debe definir la materia de la delegación y suministrar un patrón o criterio claro para guiar al organismo administrativo al cual se transfieren facultades. Duran un tiempo, pasado el cual las facultades concedidas son recuperadas por el Congreso». Más adelante agregó que «La existencia de una cláusula transitoria que importa la caducidad de la legislación delegada preexistente a los cinco años de vigencia de esta disposición implica que un número importante de reglamentos delegados — muchos de ellos dictados en épocas de gobiernos de facto— caducarán al cabo de ese tiempo». También de ello parece desprenderse que la Convención Constituyente entendió que la legislación delegante caducaba al momento mismo de la reforma constitucional, si no cumplía los requisitos del nuevo art. 76: la existencia de bases de delegación, materia determinada de administración o emergencia pública y plazo. Si cumplía los requisitos del art. 76 significaba que había plazo, entonces caducaría al vencimiento del plazo. De este modo la Constitución Nacional, al incorporar el art. 76 y exigir requisitos precisos para la delegación de facultades legislativas, parece iniciar un camino de ordenamiento institucional. La delegación de facultades legislativas realizada con anterioridad a 1994 caducaba en el mismo momento de entrada en vigencia de la Constitución reformada (art. 76 «queda prohibida toda delegación, etc.) en tanto no cumpliera los requisitos exigidos por el nuevo artículo incorporado. Y las normas dictadas por el Poder Ejecutivo al amparo de dichas delegación debían ser revisadas durante 5 años y caducarían en 1999, salvo aquellas que expresamente el Congreso ratificara y por lo tanto, le diera rango de ley. De este modo la Constitución reformada pretendió que el Poder Legislativo reasumiera todas sus facultades delegadas y que sólo pudiera otorgarlas al ejecutivo con bases de delegación y por determinado plazo. Esta interpretación explica por qué la cláusula transitoria octava, que claramente se refiere a la legislación delegada, y así lo dice, exige el verbo «ratificar». En efecto, tratándose de normas delegadas dictadas por el Poder Ejecutivo sin los requisitos del nuevo art. 76, en principio caducaban, pero si el Congreso Nacional quería mantener alguna vigente, debía ratificarla expresamente, para que tuviera el rango de ley. Por eso exige que la ratificación sea hecha por ley. Porque estas normas habían sido dictadas por el Poder Ejecutivo, y las facultades delegadas se habían ejercido sin ningún tipo de control antes de 1994. En cambio a partir de la reforma la C.N. prevé no sólo determinados requisitos para delegar facultades sino el control parlamentario expreso, previsto en el art. 100 incs. 12 y 13 de la Carta Magna a través de la Comisión Bicameral Permanente del Congreso. Esta interpretación, en tanto entiende que la reforma constitucional de 1994 termina con la legislación delegante previa, y sólo hace subsistir por cinco años a la legislación delegada, para que el Congreso la estudie y eventualmente ratifique aquélla que quisiera dejar subsistente, se compadece plenamente con el espíritu de una reforma que nació buscando limitar un acentuado presidencialismo y dar mayor intervención al Poder Legislativo. Esta reforma introdujo, por ejemplo, la figura del Jefe de Gabinete, con obligación de informar en el Congreso mensualmente y pasible de voto de censura parlamentario. Hasta ese momento los decretos de necesidad y urgencia, y la legislación delegada se utilizaban sin que fueran pasibles de ningún control, aunque no existían como institutos constitucionales. La reforma los reconoció en su articulado y les dio control parlamentario a través de la Comisión Bicameral Permanente del art. 100 incs. 12 y 13. Sin embargo no fue ésta la interpretación que primó en el primer debate parlamentario sobre el tema que tuvo lugar en el año 1999: a) Tanto en la Cámara de Senadores como en la Cámara baja se sostuvo que la caducidad abarcaba a las normas delegantes y a las normas delegadas. Obsérvese que esta interpretación permitió precisamente la prórroga de la delegación de facultades: todo lo que está por caducar, pero aún no caducó, puede ser prorrogado. Lo que ya caducó, no. Con esta interpretación amplia acerca de los alcances de la cláusula transitoria octava se abrió el camino para una prórroga masiva de facultades delegadas por parte del Poder Legislativo en el Poder Ejecutivo Nacional y esto fue precisamente lo que sucedió. b) Allí en ese debate se introduce la idea de que lo que caduca es también la legislación delegante. Entonces, si caduca, también puede ser prorrogada. c) Se sostuvo que la caducidad implicaba que se derogaran miles de leyes importantísimas y que esta situación crearía un caos jurídico y vacíos insalvables, si no había prórroga, confundiendo de este modo la caducidad de una facultad delegada con la caducidad de la ley que contiene la facultad delegada. Se llegó al absurdo de sostener que el país no podía funcionar sin código civil, comercial, electoral, aduanero y minero (ver debate del año 2006 en la Cámara baja) — todos ellos tienen facultades delegadas—, sugiriendo que al plazo de 5 años caducarían esas leyes. Nada, absolutamente nada en el texto de la Constitución Nacional sugería tal inmensidad, pero así se sostuvo. El eje discursivo, entonces, giraba entorno de las implicancias de consecuencias exorbitantes que podrían suceder, si no se aprobaba la ratificación “ in totum” de todas esas normas y la prórroga de las facultades delegadas. d) Debía esperarse a la conclusión del Digesto Jurídico. Lo cual no es cierto. La ley 24.967, de 1998, estableció que “el Poder Ejecutivo será el encargado de la confección del Digesto Jurídico Argentino”: un compendio de leyes y reglamentaciones sancionadas desde 1853. La demora en la elaboración del Digesto –tarea confiada por el Congreso al Ejecutivo—no puede eximir al propio Congreso de una tarea más acotada, que la Constitución no confió al Ejecutivo, sino al Legislativo. Fue así que el Congreso Nacional, apremiado por la proximidad del plazo de caducidad y temiendo que caducaran miles de leyes entre las cuales se contaban los códigos más importantes del país, sin haber efectuado previamente un estudio acerca de las normas jurídicas que antes de la reforma de 1994 delegaban facultades legislativas en el Poder Ejecutivo, decidió prorrogar «in totum» dicha legislación delegante. En vez de utilizar el verbo prorrogar se incorporó en el art. 1 de la ley 25.148 el verbo «ratificar», que es el mencionado por la Constitución. En efecto, la Constitución Nacional correctamente utiliza el verbo «ratificar» porque se refería a los actos emanados por el Poder Ejecutivo en uso de facultades delegadas por el Poder Legislativo, y por lo tanto, para mantener su validez, debían ser ratificados por éste. Pero al interpretar el Congreso que la cláusula transitoria octava también hacía referencia a la legislación delegante (que era la que quería prorrogar), se forzó el uso del verbo «ratificar» y se sancionó una norma que decía «…ratificase en el P.E… la totalidad de la delegación legislativa…», prorrogándose de este modo la totalidad de las facultades legislativas otorgadas en las normas preexistentes a 1994. Se agregó en la norma un plazo de 3 años, se hizo alusión a las bases «oportunamente establecidas» y se dijo que sólo se prorrogaba la delegación legislativa referida a materias determinadas de administración o emergencia pública, para cumplir, al menos en lo formal, con los requisitos del nuevo art. 76. Por tal motivo se definió en el art. 2 el concepto de «materia determinada de administración». La definición es de tal laxitud que la «materia determinada de administración» se convierte, en el inc. f) del art. 2 en «toda materia…que se relacione con la administración general del país». La lectura del art. 2 en sus seis incisos demuestra que la definición de «materia determinada de administración» incluye simplemente todo. El argumento central para realizar tal prórroga «in totum» de las facultades delegadas contenidas en la legislación preexistente a 1994 fue que no se contaba con un ordenamiento de la legislación argentina que pudiera permitir identificar dichas normas delegantes.
Está visto que para justificar las sucesivas leyes de prórroga, se ha forzado la interpretación de la cláusula provisoria 8ª de la Constitución. Se ha dicho que el Congreso bien puede ratificar toda la legislación delegada. No es así.
Si la Constitución hubiese querido autorizar la ratificación in totum, no habría utilizado el pronombre demostrativo aquella.
En vez de decir qué legislación delegada preexistente caducaría en 1999, “excepto aquella” que el Congreso ratificara expresamente, habría dicho, por ejemplo: “salvo que el Congreso la ratifique en todo o en parte”.
IV. El proyecto 3472-D-09.- Este proyecto reproduce las leyes anteriores de igual tenor, asi: * Ratifica en el Poder Ejecutivo, por el plazo de 1 año, la totalidad de la delegación legislativa emitida antes de la reforma constitucional de 1994, esto es, la legislación delegante. * Establece ahora, atento al texto del nuevo art. 76 constitucional, un plazo de 1 año y hace referencia a las bases «oportunamente fijadas» de delegación. * Refiere que la prórroga de delegación versa sobre materias determinadas de administración o situaciones de emergencia pública. * Determina en el artículo 2 qué se considera «materias determinadas de administración». * Aprueba en su articulo 3 la totalidad de la legislación delegada dictada al amparo de la legislación delegante previa a la reforma de 1994. * Excluye del alcance de la norma las facultades reglamentarias propias del Poder Ejecutivo. Esta enumeración no es menor, porque de ello se desprenden consecuencias importantes: El Poder Legislativo oportunamente ha hecho diferencia clara entre legislación delegada y legislación delegante – tal como referimos más arriba- y ha considerado que ambas podían ser alcanzadas por la caducidad constitucional. Ratifica en el art. 1 la legislación delegante, con lo cual autoriza por un año más al Poder Ejecutivo a legislar utilizando las facultades delegadas, en los siguientes temas: a) «La creación, organización y atribuciones de entidades autárquicas institucionales y de toda otra entidad que por disposición constitucional le competa al Poder Legislativo nacional crear, organizar y fijar sus atribuciones. Quedan incluidos «el correo, los bancos oficiales, entes impositivos y aduaneros, entes educaciones de instrucción general y universitaria, así como entidades vinculadas con el transporte y la colonización b) La fijación de las Fuerzas Armadas y el dictado de las normas para su organización y gobierno. c) La organización y atribuciones de la Jefatura de Gabinete y de los ministerios. d) La creación, organización y atribuciones de un organismo fiscal federal a cargo del control y fiscalización de la ejecución del régimen de coparticipación federal. e) La legislación en materia de servicios públicos en lo que compete al Honorable Congreso de la Nación. f) Toda otra materia asignada por la Constitución Nacional al Poder Legislativo nacional que se relacione con la administración del país.» Por otra parte, en el art. 3 se quiere aprobar en bloque «la totalidad de la legislación delegada, dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994». Repárese que aquello que la Constitución Nacional, en su cláusula octava transitoria, sometía a caducidad salvo aquellas normas que expresamente fueran ratificadas por una ley, y otorgaba al Congreso Nacional un plazo de cinco años para decidirlo, pretende ser ratificado «in totum», sin un estudio previo y sin que nadie sepa a ciencia cierta qué cantidad de normas dictadas por el Poder Ejecutivo se estan aprobando con jerarquía de ley.
V. La legislación delegante que vence el próximo 24 de agosto . La alusión efectuada respecto al trabajo realizado por el IFEP donde han listado 1.901 normas que en su articulado delegan facultades en el Poder Ejecutivo y fueron dictadas con anterioridad a la reforma constitucional de 1994 estaría conformado por normas que se refieren a política fiscal, aduanera, financiera, minería, educación, sanidad, comunicaciones, ejercicio de diversas profesiones, transportes, pesca, estupefacientes, hidrocarburos, negociación sobre la deuda externa, salud, deportes, etc. Se observa que la variedad es enorme. Pero una cosa es saber que una norma contiene delegación de facultades y otra distinta es saber qué facultad delega esa norma, y en qué artículo lo hace. Por ejemplo, en el Código de Minería, ley 1919, hay una clara delegación en su art. 5 al autorizar al PEN a limitar o prohibir la importación o la exportación de hidrocarburos fluidos cuando en casos de urgencia así lo aconsejen razones de interés público. El resto de las normas del Código parecen, al menos en un primer análisis, referirse a cuestiones que no se vinculan a delegaciones legislativas. En el listado de 1901 normas que contienen facultades delegadas en su articulado se encuentran, entre otras: * El Código de Minería * El Código de Comercio * Código Civil * Ley de Procedimiento Tributario * Régimen de Propiedad Intelectual * Arrendamientos y Aparcerías Rurales * Régimen de Propiedad Horizontal * Ley de servicio militar * Código Alimentario Argentino * Código Aduanero * Ley de impuesto de sellos * Creación del Fondo de Reserva del Régimen Nacional de Jubilaciones y Pensiones * Lucha contra la fiebre aftosa * Ley de Procedimientos Administrativos * Código Electoral * Normas a las que se sujetarán las placas conmemorativas en obras públicas * Régimen de garantía horaria para el personal de la industria frigorífica * Ley de Radiodifusión * Zonas de reservas mineras * Derecho penal- actividades subversivas * Carné de mochileros * Ley de inversiones extranjeras * Ley de Sociedades Comerciales * Ley de Defensa de la Democracia * Ley de Reforma del Estado Esta enunciación es al solo efecto de observar la variedad de temáticas de las normas involucradas que en su articulado contemplan, de algún modo, alguna o algunas delegaciones de facultades legislativas en el PEN. Algunas de estas normas ya han sido derogadas pese a ser informadas como vigentes. Tal es el caso de la ley de servicio militar obligatorio. Otras no delegan facultades en su texto, como sucede con la ley de Creación de Fondo de Reserva del Régimen Nacional de Jubilaciones y Pensiones, del año 1973. Otras normas tuvieron un objeto de delegación preciso y temporal y ya debe haberse cumplido el objeto de la delegación. También hay normas que contienen delegaciones efectuadas por el Congreso Nacional como legislatura local de la Ciudad de Buenos Aires, en temas no reservados a la Nación por la ley de Garantías, como sucede con el Código Electoral que en su art. 39 delega en el PEN la división en secciones electorales de la Capital Federal. Esta delegación está derogada por la propia Constitución, al declarar la autonomía de la ciudad y actualmente es una facultad de la legislatura local. Es importante destacar que a partir de 1994 cualquier prórroga de delegación de facultades legislativas, toda vez que implica una nueva delegación, debió cumplir taxativamente con los requisitos del art. 76 de la Constitución reformada, lo que exige plazo, bases y materia, como antes se explicó, y está sometida al control de la Comisión Bicameral Permanente. De lo expuesto queda claro que al 24 de agosto caducarán las facultades legislativas otorgadas por el Congreso Nacional al PEN a través de estas 1901 normas (son las detectadas hasta la fecha), cuya caducidad inicial el Congreso Nacional interpretó que estaba prevista para el 24 de agosto de 1999 por aplicación de la cláusula transitoria octava, pero fue prorrogándose su vigencia a través de sucesivas leyes. No caducarán aquellas facultades legislativas que expresamente ratifique o prorrogue el Congreso mediante una ley antes de que opere la caducidad.
VI. La Comisión Bicameral Permanente Un mes antes del dictado de esta última ley de prórroga 26.135, se había sancionado la ley 26.122 que creaba la Comisión Bicameral Permanente para el control de los decretos de necesidad y urgencia, de delegación legislativa y de promulgación parcial de leyes. Allí se establece, respecto de la delegación legislativa, lo siguiente: art. 13: «La Comisión Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la procedencia formal de la delegación, y el plazo fijado para su ejercicio…». De ello resulta que, a partir del dictado de la presente ley el control de las facultades delegadas, esto es, de las normas dictadas por el Poder Ejecutivo al amparo de la legislación delegante, le compete a esta comisión, que debe dictaminar en el plazo de 10 días hábiles (art. 19) y elevar el dictamen al plenario, el cual tiene la obligación de expedirse, aun sin dictamen de la comisión (arts. 20 al 24).
VII. Qué va a debatir el Congreso Nacional Uno de los temas del debate se centrará en determinar si el próximo 24 de agosto, además de caducar las facultades delegadas, deben aprobarse también las normas dictadas a partir del 24 de agosto de 2006 hasta la fecha, por el PEN al amparo de las facultades delegadas por el Poder Legislativo preexistentes a la reforma constitucional de 1994 y sucesivamente prorrogadas. (articulo 3 del proyecto oficialista 3472-D-09). Cuando en el año 1999 el Congreso Nacional interpretó que la caducidad establecida en la cláusula transitoria octava alcanzaba a la legislación delegada, ratificada in totum, y también a la delegante que además fue prorrogada por tres años, cada prórroga posterior conllevó una nueva delegación y por lo tanto le resulta aplicable el nuevo art. 76 y los controles del art. 100 incs. 12 y 13 de la Constitución Nacional. El Congreso Nacional aprovechó las sucesivas prórrogas de la legislación delegante para aprobar además, en bloque, toda la legislación delegada dictada en cada período por el Poder Ejecutivo. Algunos podrán alegar que estas aprobaciones se efectuaban porque la caducidad de las facultades delegantes se extendía a la legislación delegada dictada a su amparo. Personalmente creo que no es así, ya que el propio artículo 76 constitucional se ocupa de dejar a salvo, sin posibilidad de ser revisadas “ las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa” . (ver ultimo parr. Del art. 76 de la CN). Debe tenerse en cuenta, además, que la ley que crea la Comisión Bicameral Permanente establece el mecanismo para la aprobación o rechazo legislativo de cada decreto que se dicte al amparo de normas delegantes y no prevé ningún tipo de caducidad in totum de la legislación delegada posterior a 1994. Antes de julio de 2006 pudo explicarse la aprobación total de la delegación legislativa dictada por el Poder Ejecutivo, porque no existía la Comisión Bicameral de seguimiento de las Facultades Delegadas. Pero actualmente, existiendo dicha Comisión, existe una ley, la 26.122, que específicamente establece el mecanismo institucional para tratar y aprobar cada decreto o norma dictada por el Poder Ejecutivo utilizando las facultades que le fueron delegadas por el Parlamento. En nuestra opinión, por aplicación del art. 76 de la Constitución Nacional, el próximo 24 de agosto no vence la legislación delegada, sobre la que debe expedirse, decreto por decreto, el Congreso Nacional, conforme lo establece la ley 26.122. Por otra parte de ningún modo creo que la falta de confección del Digesto Jurídico Argentino impida la revisión de las normas delegantes. Seguramente contar con esa herramienta hubiera facilitado el trabajo, pero siempre hay que recordar que no sucederá ningún vacío jurídico ni caducarán leyes completas que sean necesarias para el funcionamiento institucional del país. Lo que caducarán serán las delegaciones legislativas en ellas contenidas que volverán a su titular natural, determinado constitucionalmente, el Congreso Nacional. Paralelamente a lo expuesto resultaría sensato mantener delegaciones, a modo de ejemplo, las vinculadas a la determinación de aranceles por cada artículo que se exporta, porque sería impensable que el Congreso Nacional se reuniera y tuviera que aprobar en cada Cámara cada posición arancelaria.